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【以案释法】查处违法建设应重视证据链条的完整

来源: 本网   作者: 发布日期:2018-12-13

  【案情介绍】

  原告:骆某

  被告:某市城管执法局

  2011年5月17日,被告工作人员在巡查时,发现黄某及相关房屋业主未经规划主管部门批准,擅自在某村委会某村小组的小河边进行框架楼房建设,占地面积546平方米,建筑面积9172.2平方米,层高十三层半,原告骆某为该建筑承包方。2011年9月1日、9月6日,被告分别向黄某及相关业主发出《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》。2011年9月29日,被告向黄某及相关业主发出《强制拆除违法建设通知书》,2011年10月12日、13日、14日,被告及区政府等组成联合执法队对涉案楼房实施强制拆除。原告于2012年7月4日向某区人民法院起诉请求确认被告实施强制拆除的行为违法。

  原告骆某认为,一是被告在作出被诉行政行为时,并未告知原告;二是涉案房屋的建材由原告购买提供,所有的物化劳动也由原告支付报酬,被诉行政行为必然影响原告的权益,与原告有法律上的利害关系,原告具备本案诉讼主体资格;三是被告没有告知当事人的听证权利,程序违法,被告作出的处罚告知书及处罚决定书没有送达给行政相对人;四是认为本案本质是对村民在自家合法宅基地上建房行为实施的行政处罚,乡镇政府才是处理乡村建设的法定职权机关,被告作为被诉行政行为主体不适格。

  被告认为,原告与本案没有法律上的利害关系,因此不具有本案原告的诉讼主体资格;二、被诉行政行为事实清楚,证据充分,程序合法;三、本案涉及的处罚不是停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚,无需告知当事人有要求听证的权利。

  一审法院认为,限期拆除涉案楼房必然对原告骆某的权益产生影响,与原告有法律上利害关系,原告是本案适格当事人。涉案楼房位于城市规划控制范围内,被告执法局是有权行政。涉案楼房属于严重影响城市规划且无法消除对规划实施影响的违法建设,被告作出的行政处罚决定是合法的具体行政行为,依法予以维持。

  原告不服一审判决,向某市中级人民法院提起上诉。

  二审法院经审理认为,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,予以维持。

  【焦点问题评析】

  一、施工单位对拆除违建的行政行为是否有权起诉。      

  本案中,根据原告骆某提供的证据可以证明其是涉案建设的承包者,限期拆除涉案楼房必然对原告骆某的权益产生影响,与原告有法律上利害关系,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”的规定,原告是本案适格当事人。

  二、被诉行政行为的具体程序是否合法。

  原告骆某认为被诉具体行政行为程序严重违法,行政处罚作出之前和之后均没有履行告知程序,也没有告知当事人的听证权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定,本案涉及的处罚不属于停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等应当告知听证权利的行政处罚案件。从卷宗材料看,有《送达回证》和相片显示被告将《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》分别在涉案建设行为现场、当地村委会等处张贴,均由当地村民小组长黄某签名见证,履行了相应的送达程序。因此,被诉行政行为在程序上并不存在瑕疵。

  【案件启示】

  违法建设行为既违反相关法律法规,又影响市容市貌和城市整体规划,给国家、社会、他人都带来了消极影响。行政机关应当加大对违法建设的查处力度,同时也应当规范行政执法行为,严格遵守法定程序执法办案,合法收集各类证据材料,形成证据链。

  一、行政诉讼法律法规对于原告诉讼资格认定趋于宽松

  2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。这是将2000年3月10日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条上升为法律,同时,也反映了立法者加强行政监督、方便原告提起行政诉讼的立法思路。

  二、严格遵循程序是行政处罚行为合法的保障

  在行政执法过程中,执法机关所作出的具体行政行为因为程序违法被诉的情况越来越频繁。在行政执法中,执法机关不能仅仅做到实体合法,还要做到程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚程序作出了明确、严格的规定。如果违反了程序法的规定,即使行政执法机关认定的违法事实再清楚,所做的行政处罚也是违法的、无效的。该案中,虽然涉案建设当事人难以确定且不配合调查处理工作,但执法局通过在建设现场张贴公告、手机短信等方式要求黄某等利害关系人到被告的执法队接受调查及登记确认。通过在涉案建设行为现场、当地村委会、当事人户籍登记住所地等处张贴行政处罚告知书及决定书,由见证人见证并在送达回证上签名履行留置送达程序。并告知了相对人依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。正是由于前期的处罚程序严格按照法定程序进行,才使得本案在进入到诉讼程序后经得起法院对该行政处罚行为的严格审查。

  三、完整的证据链条是处罚决定被维持的关键

  本案中,被告在收集证据的过程中严格按照相关法律的规定执行,且并未局限于行政相对人的陈述和对现场情况的勘验,调取了该违建所在片区的控制性详细规划图,还向某市国土资源局调查涉案房屋的用地性质、向某街道办事处建管所调查涉案房屋的报建情况、向供电部门调查涉案房屋的用电客户档案,向公安部门调取黄某的个人户籍资料等从而有效证明了涉案建设所占土地的性质和未依法报建的事实,否定了被告骆某对该地为村民宅基地的主张。由此可以看出,收集证据的手段合法及证据链条的完整是保证案件有效成立的关键。

  【相关依据】

  一、《中华人民共和国行政诉讼法》(1990年10月1日起施行,2014年已被修正)

  第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼

  第二十五条第一款 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。

  二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(2000年3月10日起施行)

  第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政讼。

  三、《中华人民共和国城乡规划法》

  第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

  第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设:尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

  五、《中华人民共和国行政处罚法》

  第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:

  (一)当事人要求听证的,应当在行政机关告知后三日内提出;

  (二)行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点;

  (三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行;

  (四)听证由行政机关指定的非本案调査人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;

  (五)当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人代理;

  (六)举行听证时,调査人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证;

  (七)听证应当制作笔录:笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

  当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。




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