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【以案释法】竣工验收备案不等同于竣工验收

来源: 本网   作者: 发布日期:2019-12-12

  【案情介绍】

  上诉人(原审原告):孙某,郭某

  被上诉人(原审被告):某省住房和城乡建设厅

  原审第三人:某集团有限公司

  2006年11月9日,原审原告与原审第三人某集团有限公司签订《商品房买卖合同》,约定两原告向第三人购买其开发建设的某楼盘某房。后第三人就其建设的该楼盘向某省建设厅(现某省住房和城乡建设厅)申请办理工程竣工验收备案手续,并提交一系列验收备案法定文件。某省建设厅核对并收齐上述文件(复印件)后,于2009年9月28日在验收备案表的备案意见栏注明“该工程的竣工验收备案文件已于2009年9月27日收讫,文件齐全”,并加盖某省建设厅工程竣工验收备案专用章。

  孙某、郭某因不服省住房和城乡建设厅对第三人建设的上述楼盘作出的竣工验收备案表,向人民法院提起行政诉讼,认为在原审第三人缺少很多法定文件的情况下,原审被告仍作出竣工验收备案的行政行为违反相关法律法规的规定;原审第三人向原审被告申请备案提交了诸多虚假备案材料,原审被告没有认真履行法定审査责任。请求确认省住房和城乡建设厅作出竣工验收备案表的具体行政行为违法,并要求撤销该备案表。

  原审判决认为,被告作为涉案建设工程的施工许可主管部门,亦是办理上述工程的竣工验收备案的主管部门。被告依照有关规定核验第三人提交的各项文件后,在备案表上签署“文件收讫”及加盖工程工验收备案专用章,并送达给第三人,视为备案手续已完成。对原告提出的须由被告审查的备案文件目录以外房屋使用条件要求及对备案文件中其他主管部门单项验收文件内容存在异议的,应另循法律途径解决,原告要求撤销被告作出的竣工验收备案表,不予支持。

  原告不服提出上诉。上诉认为,1、在原审第三人缺少很多法定文的情况下,被上诉人仍作出竣工验收备案的行政行为违反了相关法律规的规定;2、原审第三人向被上诉人申请备案提交了诸多虚假备案材料,被上诉人没有认真履行法定审查责任:3、被上诉人应对备案文件中其他主管部门单项验收文件内容履行审查义务。

  二审法院认为,被上诉人依照有关规定明确的备案文件范围核验原审第三人提交的各项文件后,在备案表上签署“文件收讫”及加盖工程竣工验收备案专用章,并无不当:上诉人提出被上诉人须审查备案文件目录以外的文件以及房屋使用条件,并无法律依据;被上诉人的备案行为仅是一种程序性的备案检査,并无对备案文件中其他主管部门单项验收文件内容履行审查的义务。故维持原判。

  【焦点问题评析】

  一、建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件范围。

  依照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第五条及《广东省房屋建筑工程和市政基础设施施工工程竣工验收及备案管理实施细则(试行)》第十二条之规定,建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件包括:工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件、施工单位签署的工程质量保修书、《施工许可证》、施工图设计文件审査意见、《工程竣工验收申请表》、《工程质量评估报告》、《建设工程施工安全评价书》、勘察、设计文件质量检查报告、市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料等,此外,商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

  本案中,省住房和城乡建设厅在办理竣工验收备案手续过程中,依照上述规定明确的备案文件范围核验原审第三人提交的各项文件后,在备案表上签署“文件收讫”及加盖工程竣工验收备案专用章,并送达给原审第三人,并无不当。

  二、工程竣工验收备案并不等同于工程竣工验收。

  工程竣工验收,是指建设工程项目竣工后开发建设单位会同设计施工、设备供应单位及工程质量监督部门,对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验,取得竣工合格资料、数据和凭证。竣工验收是建设工程施工全过程的最后一道程序,是建设投资成果转入生产或使用的标志,也是全面考核投资效益、检验设计和施工质量的重要环节。

  而建设工程竣工验收备案则是指建设单位在建设工程竣工验收后,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门审核的行为。

  《建设工程质量管理条例》第四十九条规定:“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”该规定是备案制度的法律依据。上述规定明确表达了以下含义:第一,备案是告知性的,无需行政机关批准、回复;第二,“自建设工程竣工验收合格之日起15日内”备案,说明备案是在竣工验收合格后进行,备案与否,不影响工验收合格的效力;第三,行政主管部门只有接受的义务,没有拒绝的权力。行政管理权力必须由法律授予,行政机关不得自行创设,这是行政法的基本原则。法律既然没有规定行政机关可以“不予备案”,行政机关就不得这样做。

  对于备案文件目录以外的文件以及房屋使用条件,并非建设单位在办理工程竣工验收备案时所应当提交的文件范围,行政主管部门无须对其进行审查。孙某、郭某提出省住房和城乡建设厅须审査上述规定中备案文件目录以外的文件以及房屋使用条件,并无法律依据。

  三、工程竣工验收备案审查是程序性审查还是实质性审查行为。

  建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定,“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件,验证文件齐全后,应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。该规定表明,备案的法律上的意义只是签收而已。如果报送备案的文件不符合法定要求,行政机关可以要求补正,在补正前也可以不“在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”,但这不能否定建设工程己经竣工验收合格的效力,即使建设单位最终没有做到“文件齐全”,行政机关也只有给予行政处罚的权カ,而不能以此否定竣工验收。

  此外,《广东省房屋建筑工程和市政基础设施施工工程竣工验收及备案管理实施细则(试行)》第七条规定:“竣工验收备案是一种程序性的备案检查制度,…办理竣工验收备案是指工程竣工验收后建设单位向备案机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件,接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为。”

  以上可见,工程竣工验收备案行为仅是一种程序性的备案检查,备案机关并无对备案文件中其他主管部门单项验收文件内容履行实质性审查的义务。

  【相关依据】

  一、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》

  第三条国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程(以下统称工程)的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。

  第五条 建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件:

  (一)工程竣工验收备案表

  (二)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期,施工许可证号,施工图设计文件审査意见,勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件,市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料;

  (三)法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件;

  (四)施工单位签署的工程质量保修书;

  (五)法规、规章规定必须提供的其他文件。

  商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

  第六条 备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件,验证文件齐全后,应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份,一份由建设单位保存,一份留备案机关存档。

  二、《建设工程质量管理条例》

  第四十九条 建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

  三、《广东省房屋建筑工程和市政基础设施施工工程竣工验收及备案管理实施细则(试行)》

  第六条工程竣工验收备案由对工程实施质量监督的机构的同级建设行政主管部门或其委托的部门(以下简称备案机关)负责办理

  第七条竣工验收备案是一种程序性的备案检查制度,是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手段,竣工验收备案不免除参建各方的质量责任。办理竣工验收备案是指工程竣工验收后建设单位向备案机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件,接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为。

  第十二条 工程竣工验收实行备案制度。工程竣工验收合格后,建设单位应当自工程竣工验收之日起15个工作日内,向备案机关提交《工程竣工验收报告》及下列文件和办理备案手续:(一)《施工许可证》;(二)施工图设计文件审查意见;(三)《工程竣工验收申请表》;(四)《工程质量评估报告》;(五)《建设工程施工安全评价书》;(六)勘察、设计文件质量检查报告;(七)市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料;(八)规划验收许可文件;(九)消防验收文件或准许使用文件;(十)环保验收文件或准许使用文件;(十一)《工程质量保修书》:(十二)商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》;(十三)法规、规章、规定必须提供的其他文件。




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